El Superior Tribunal de Justicia volvió a emitir un fallo poniendo límites al intendente de Resistencia en lo que respecta a la manera de impulsar y aprobar normas en el Concejo. Se trata de una declaración de Inconstitucionalidad de las Resoluciones 630/20, 631/20 (ambas de intendencia) y la 006/20 del Concejo de Resistencia como así también su Anexo I, Acta de Sesión Especial de fecha 28/04/20 y de la Resolución de Intendencia N° 0642 de promulgación con fecha 30/04/2020 y su consecuente caducidad (art. 9 Constitución Provincial).
Se trata de una toma de crédito autorizada de manera irregular en el año 2020 votada por 6 ediles del Concejo de Resistencia, y que fuera aprobada sin contar con los votos necesarios.
La medida fue impetrada por los ediles opositores y la sentencia, en su parte resolutiva, establece:
I. HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad instaurada por María Teresa Celada, Carlos Salom, Carla Cantero, Dino Ortiz y Fabricio Nelson Bolatti declarando la inconstitucionalidad de la Resolución de Intendencia N° 0630 de fecha 24/04/20, la Resolución de Intendencia N° 0631 de fecha 24/04/20 y Resolución de Presidencia del Concejo N° 006 de fecha 28/04/20 y su Anexo I, Acta de Sesión Especial de fecha 28/04/20 y de la Resolución de Intendencia N° 0642 de promulgación con fecha 30/04/2020 y su consecuente caducidad (art. 9 Constitución Provincial).
II. IMPONER las COSTAS a la demandada vencida, conforme los fundamentos vertidos en los Considerandos.
III. REGULAR los honorarios a Marcelo Eduardo Castelán como apoderado en la suma de pesos quince mil ciento veinte ($15.120) y como patrocinante en la suma de pesos treinta y siete mil ochocientos ($37.800) y a Javier Osvaldo Alós y Valeria Soledad Romero como patrocinantes en la suma de pesos dieciocho mil novecientos ($18.900) a cada uno. Todo ello más IVA e intereses si correspondiere. No regulándose honorarios a Patricia Elena Guitart y Daniel Ramiro Fernandez Asselle. Todo conforme lo dispuesto en los Considerandos.
LA SENTENCIA
SENTENCIA Nº02/21
En la ciudad de Resistencia, capital de la Provincia del Chaco, a los 8 días del mes de febrero del año dos mil veintiuno, reunidos los Jueces y las Juezas del Superior Tribunal de Justicia, ALBERTO MARIO MODI, IRIDE ISABEL MARÍA GRILLO, ROLANDO IGNACIO TOLEDO y EMILIA MARÍA VALLE tomaron conocimiento para su resolución definitiva, del Expediente N° 04/20, caratulado: «CELADA, MARÍA TERESA Y OTROS S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Y MEDIDA CAUTELAR» y su acumulado Expediente Nº 05/20 «BOLATTI, FABRICIO NELSON S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD», planteándose las siguientes:
CUESTIONES
I. ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida en autos?.
II. En su caso, ¿qué pronunciamiento corresponde dictar?. Costas y honorarios.
I. A LA PRIMERA CUESTIÓN, DIJERON:
1. A fs. 33/47 se presentan María Teresa Celada, Carlos Salom, Carla Cantero y Dino Ortiz por derecho propio y con patrocinio letrado e interponen acción de inconstitucionalidad contra el Concejo Municipal y/o Departamento Ejecutivo Municipal y/o Municipalidad de la Ciudad de Resistencia. Solicitan se declare la nulidad y/o inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 13.270 de
fecha 21/04/2020, del Acta de Sesión Especial de fecha 21/04/20, de la Resolución de Intendencia N° 0630 de fecha 24/04/20, la Resolución de Intendencia N° 0631 de fecha 24/04/20 y Resolución de Presidencia del Concejo N° 006 de fecha 28/04/20 y su Anexo I, Acta de Sesión Especial de fecha 28/04/20 y de la Resolución de Intendencia N° 0642 de promulgación
con fecha 30/04/2020.Todo ello en razón del procedimiento irregular, ilegal y arbitrario utilizado para su aprobación, con una clara afectación al orden institucional y constitucional, por los vicios de forma que contiene, en abierta y flagrante vulneración a la legislación vigente (Constitución Provincial arts. 205 inciso 4 y 206 inciso 9, Carta Orgánica Municipal art. 5, 122, 209 y 152 y el propio Reglamento Interno del Concejo Municipal arts. 110, 111, 113 y 120).
Solicitan se ordene judicialmente realizar una nueva sesión del Concejo Municipal a los efectos del tratamiento de la autorización de empréstito con el voto de la mayoría de los dos tercios del cuerpo. Ínterin, requieren la adopción de medida cautelar innovativa o de no innovar a fin de suspender los efectos de los referidos instrumentos.
Sobre la legitimación activa manifiestan que son concejales de la Municipalidad de Resistencia y que la situación afecta sus derechos como tales por el procedimiento irregular y arbitrario que se estableció para la aprobación de la Ordenanza y su modificatoria.
Entienden que son titulares de los derechos conculcados de manera personal y directa, por cuanto se ha afectado el normal funcionamiento del Departamento Legislativo Municipal al autorizarse al Intendente a contraer empréstitos sin la mayoría requerida constitucional y reglamentariamente.
Invocan jurisprudencia que consideran aplicable al caso.
Sobre el fondo del asunto, indican que el 21/04/20 se aprobó originariamente en sesión especial un proyecto de ordenanza que autorizó al Intendente al endeudamiento por cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000). Luego de ello, por Resolución N° 0630 de fecha 24/04/20 el Poder Ejecutivo vetó parcialmente dicho proyecto e introdujo modificaciones sustanciales no
autorizadas originariamente, elevando el monto a ochocientos millones de pesos ($800.000.000). Irregularidades a las que se agregan su aprobación con tan sólo seis (6) votos positivos sobre un total de once (11), es decir con apenas el quórum mínimo reglamentario para sesionar o mayoría simple.Explican que se recurrió de manera ilegal a brindar urgente tratamiento al veto en los términos del art. 152 de la Carta Orgánica mediante Resolución Nº 631/2020 de fecha 24/4/2020 cuando ello solamente es aplicable a proyectos que requieren para su aprobación el voto afirmativo de la simple mayoría de los miembros presentes, “en un claro intento de burlar la mayoría
de dos tercios de la totalidad del cuerpo”. Añaden que la Resolución no fue puesta a consideración por parte del Presidente del Concejo al cuerpo en la sesión especial de fecha 28/4/2020, omitiéndose la lectura del tratamiento previo, votación y posterior aprobación, indispensable de la declaración de estado de urgencia del tratamiento del veto formulado.Agregan que si bien se recurrió a un mecanismo legal como es el veto, se obvió para su aprobación el quórum legal requerido por el Reglamento Interno, la Carta Orgánica y la propia Constitución que para aprobar un empréstito requiere una mayoría calificada de dos tercios, es decir, de 8 votos. Añaden que tampoco se respetó el procedimiento expresamente establecido por el propio Concejo Municipal de Resistencia en su Reglamento Interno respecto al tratamiento del veto, que específicamente establece que cuando el Poder Ejecutivo introduce modificaciones, para su aprobación se requiere dos tercios y más aun tratándose de una autorización para contraer deuda, cualquiera sea el programa o figura que se utilice, monto o plazo.
Indican que de repetirse actos o conductas arbitrarias e ilegítimas como las denunciadas se desnaturalizaría el funcionamiento y se afectaría la institucionalidad de uno de los poderes del municipio. El nefasto precedente permitiría que cualquier proyecto, incluso un futuro endeudamiento, quedase liberado al criterio del Poder Ejecutivo o la mayoría de turno, que bajo una apariencia de legalidad podrían modificarlo obviando el quórum constitucional requerido y el procedimiento específicamente reglado.
Aseguran que se genera un agravio directo y personal hacia las y los amparistas cercenándoseles funciones propias que le otorga la Carta Orgánica Municipal y la propia Constitución Provincial atribuyéndoselas al Poder Ejecutivo Municipal en una suerte de concesión de facultades extraordinarias y delegación de funciones, lo que está expresamente prohibido por el art. 5 de la Constitución Provincial y el art. 122 de la Carta Orgánica. Esta circunstancia, manifiestan, tornaría al instrumento cuestionado en nulo, de nulidad absoluta e insalvable.
Aseveran que no se trata de una cuestión política no justiciable que pueda escapar a la competencia del control propio de la justicia. Ello dado que lo que se cuestiona e impugna es el procedimiento por el cual fuera aprobado un empréstito a través de un veto parcial sin las respectivas mayorías que requiere la normativa pertinente.
Refieren expresamente al art. 120 que regula el tratamiento del veto por parte del Concejo, requiriendo en caso de modificaciones u observaciones por parte del Poder Ejecutivo para su aprobación los dos tercios de la totalidad del Cuerpo. Afirman que mediante el actuar ilegal, abusivo, arbitrario e irregular se los privó del derecho a ejercer el debido control de los actos de gobierno y cumplir el rol de oposición que les compete.
Apuntan al rol político que deben necesariamente desempeñar las minorías parlamentarias dentro del Poder Legislativo en el proceso de la toma de decisiones, de freno y control y que ha de manifestarse a través de la totalidad de sus funciones formales como legisladores.
Reiteran que de permitirse este proceder arbitrario se abriría una puerta muy peligrosa prestándose a posteriores abusos y actos ilícitos que vulnerarían los cimientos del orden democrático de gobierno, cercenando el debate, el acceso a la información y al control de los actos de gobierno por parte de las minorías parlamentarias, ello bajo del ropaje de “emergencia”. Aclaran que en
modo alguno niegan su existencia, que estuvieron dispuestos al diálogo y al consenso pero que ello no puede avalar la vulneración del quórum constitucional y legal siguiendo la interpretación peligrosa que realiza el oficialismo.Formulan apreciaciones sobre el quórum y la manera en que deben computarse los dos tercios que exige la norma.
Advierten que el Departamento Ejecutivo tergiversó la intención del Concejo Municipal y procedió así a cambiar totalmente lo sancionado, desdoblando los dos tipos de programas de financiamiento, tanto respecto a las operaciones autorizadas, plazo y lo más importante respecto al monto total aprobado, incrementándolo al doble.
Destacan que el veto parcial obtuvo la ilegal aprobación de seis votos y derivó en la también irregular Resolución N° 006 de 28/04/2020 mediante la cual el Presidente del Concejo resolvió aceptar el veto parcial cuando en realidad debió instrumentarse una nueva ordenanza conforme el art. 121 del Reglamento.
Entienden en consecuencia que el procedimiento seguido para la aprobación de la Ordenanza N° 13270 en Sesión Especial N° 02 del 21/04/20 es nulo e inconstitucional, en razón de haberse vulnerado el procedimiento establecido en la Constitución Provincial, en la Carta Orgánica y en el Reglamento Interno del Concejo.
Sobre el punto recalcan que el quórum requerido surge tanto de la Constitución Provincial como de la Carta Orgánica Municipal y que al bastarse a sí mismos resultan operativos; sin que exista contradicción alguna con el propio Reglamento Interno.
Por otra parte, denuncian la nulidad de la Resolución de Intendencia N° 0631 de 24/04/20 que califica de urgente tratamiento y la Sesión Especial N° 03 de 28/04/20. Ello en virtud de lo dispuesto por el art. 152 de la Carta Orgánica Municipal del que se extrae que la calificación de tratamiento urgente tuvo como única finalidad burlar la voluntad del Concejo Municipal para omitir el voto de la mayoría requerida.
Además de ello, manifiestan que constituidos en sesión especial el 28/4/2020 la totalidad de los miembros del Concejo Municipal, y conforme orden del día, se procede a la lectura y consideración de la Resolución Nº 0630 de veto parcial, omitiendo el tratamiento previo indispensable de la declaración de estado de urgencia del tratamiento del veto formulado, solicitada por el intendente a través de la Resolución Nº 0631 al cuerpo colegiado. Interpretan que esto implica que el Concejo Municipal no ha
aprobado el tratamiento de urgencia solicitado por el Sr. Intendente.Asimismo, aseguran que también se incumplieron con los recaudos de forma exigidos por el art. 121 del Reglamento Interno del Concejo que requiere que la aceptación del veto sea instrumentada por medio de una nueva ordenanza bajo el siguiente texto “Promulgase la Ordenanza Nº… con la modificación introducida por Ordenanza Nº …”.
Por el contrario, indican que se ha dictado la Resolución de Presidencia del Concejo Municipal Nº 006 de aprobación del veto parcial con una Anexo I integrante de la misma, y no con el dictado del instrumento legal correspondiente, es decir, con la Ordenanza Municipal, promulgando el Departamento Ejecutivo por Resolución Nº 0642 la Ordenanza Nº 13.270 de
fecha 21/4/2020 y su modificatoria conforme Anexo I de la Resolución del Concejo Municipal Nº 006.Solicitan medida cautelar. Ofrecen prueba. Fundan en doctrina y derecho y formulan reserva del recurso extraordinario federal y eventualmente recurrir ante Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
A fs. 49 se tiene por presentados, parte, a María Teresa Celada, Carlos Salom, Carla Cantero y Dino Ortiz, por derecho propio con patrocinio letrado.
A fs. 55 la parte accionante aclara que la acción de nulidad e inconstitucionalidad se circunscribe al pronunciamiento de aprobación del veto parcial mediante Resolución de Intendencia Nº 0630, a su calificación por Resolución de Intendencia Nº 0631 del 24/4/2020 de tratamiento urgente y Resolución de Presidencia del Concejo Nº 006 del 28/4/2020 que aprueba el veto parcial y las modificaciones introducidas mediante Anexo I, Acta de Sesión Especial del 28/04/2020 y de la Resolución de Intendencia Nº 0642 del 30/04/2020 que promulga dicho instrumento.
Manifiestan que si bien en principio se requirió la declaración de nulidad e inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 13.270 en su totalidad, ello fue teniendo presente el principio de eventualidad procesal, debiendo circunscribirse la presente acción al procedimiento de tratamiento del veto parcial, en virtud del tratamiento irregular, ilegal y arbitrario para su
aprobación.A fs. 57/59 y vta. se decreta medida cautelar de no innovar suspendiendo las resoluciones de Intendencia N° 0630, N° 0631 y N° 0642 y la Resolución de Presidencia del Concejo N° 006 retrotrayendo la situación jurídica anterior al dictado de las mismas.
A fs. 67/75 vta. Celada, Salom, Cantero y Ortiz se amplía la acción de inconstitucionalidad destacando que el tema traído a consideración del Cuerpo no se trata de una cuestión política no justiciable ni la reedición de un debate legislativo. Por el contrario, aseguran que la pretensión se dirige al restablecimiento de la supremacía constitucional afectada de manera
flagrante y la desvirtuación de una atribución del Concejo Municipal y el normal funcionamiento de uno de los poderes del gobierno municipal a través de un procedimiento irregular. Reiteran que el precedente, de convalidarse, afectaría la institucionalidad de dicho órgano.Por Resolución Nº 78/2020 obrante a fs. 105/107 se acumula a la presente causa el expediente “Bolatti, Fabricio Nelson s/ Acción de inconstitucionalidad” Nº 05/2020 y se declaran formalmente admisibles ambas acciones, corriéndose traslado de las mismas a los Sres. Presidente del Concejo Municipal y al Intendente de la ciudad de Resistencia.
A fs. 139/143 se presentan Patricia Elena Guitart y Daniel Ramiro Fernández Asselle en representación de la Municipalidad de Resistencia y contestan el traslado de la acción impetrada solicitando el rechazo de la misma en todos sus términos.
En primer lugar, apuntan que las y los concejales actores han participado en el trámite de conformación de la Ordenanza Nº 13.270 del 21/04/2020 y han emitido su voto favorable. Es decir, participaron y convalidaron todo lo actuado y de allí la improcedencia de su pretensión.
Señalan que la Ordenanza Nº 13720, en la parte no vetada y que fuera aprobada con voto favorable de los propios actores, también refiere a operatoria de créditos y financiamiento, solo que por un monto diferente. En tal sentido, aclaran que el único motivo del veto parcial fue precisamente la disparidad del monto autorizado para operatoria de crédito y financiamiento.
Indican que lo cuestionado judicialmente es sólo el monto de la autorización pero de ninguna manera el hecho de fondo que consiste en el otorgamiento de la autorización legal prevista en el art. 137 inc. 9 de la Carta Orgánica.Aseguran que el veto parcial del Intendente por medio de la Resolución Nº 0630 de 24/04/2020 y la solicitud de trámite urgente por Resolución Nº 0631 de 24/04/2020 fueron realizados en uso de facultades legales y conforme el procedimiento establecido al efecto.
Resaltan que el veto constituye una instancia única dentro del marco de conformación y sanción de las Ordenanzas previsto en la Carta Orgánica cuyo ejercicio es atribución propia y exclusiva del Intendente Municipal y identificada como una especial función co-legislativa.
Afirman que se cumplieron con todos los pasos del procedimiento administrativo y legal previo necesario para su dictado así como que la misma refiere a la autonomía municipal consagrada constitucional y legalmente.
Sostienen la legitimidad y validez de la ordenanza en crisis, rechazando el argumento vertido por los actores sobre la supuesta violación de normas constitucionales, sin una indicación clara ni concreta y sin individualizar correctamente la norma cuya inconstitucionalidad se pretende.
Fundan en doctrina y jurisprudencia, ofrecen prueba y formulan reserva del caso federal. Concluyen con petitorio de estilo.
A fs. 146/151 se presenta el Arq. Miguel Agustín Romero en su carácter de Presidente del Concejo Municipal de la ciudad de Resistencia con el patrocinio de Patricia Elena Guitart y Daniel Ramiro Fernández Asselle y contestan la acción de inconstitucionalidad en idénticos términos a la de fs. 139/143.
Producidas las pruebas ofrecidas por las partes, a fs. 180 se corre vista al Procurador General en los términos del art. 6 inc. e de la Ley Nº 1966-B, que contesta por medio de Dictamen Nº 788 obrante a fs. 182/187 sugiriendo se desestimen las acciones de inconstitucionalidad incoadas en el entendimiento de que no cuentan las y los actores con legitimación procesal
suficiente.A fs. 189 se llaman Autos para Sentencia.
2. Circunscripta la cuestión en los términos que anteceden, surge del relato de la causa que las y los actores pretenden con su acción la declaración de nulidad y/o inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 13.270 de fecha 21/04/2020, del Acta de Sesión Especial de fecha 21/04/20, de la Resolución de Intendencia N° 0630 de fecha 24/04/20, la Resolución de Intendencia N° 0631 de fecha 24/04/20 y Resolución de Presidencia del Concejo N° 006 de fecha 28/04/20 y su Anexo I, Acta de Sesión Especial de
fecha 28/04/20 y de la Resolución de Intendencia N° 0642 de promulgación con fecha 30/04/2020.3. Sin perjuicio de que a fs. 105/107 la Resolución Nº 78/20 declaró formalmente admisible la acciones acumuladas y que la parte demandada no haya interpuesto excepción alguna con posterioridad; atento a la forma en la que se expide el Sr. Procurador General consideramos pertinente realizar unas breves consideraciones al respecto.
El Dictamen Nº 788/20 sugiere que las y los accionantes carecen de legitimación procesal suficiente pues la lectura del libelo inicial da cuenta que las cuestiones planteadas giran en torno al ejercicio de las facultades privativas del Concejo y Ejecutivo Municipal. Materias que, en principio, se hallan excluidas de la revisión judicial (cfr. Fallos: 98:107; 165:199; 237:271;
307:1535, entre muchos otros). En esa línea, recoge el criterio sostenido por este Cuerpo en Resoluciones Nº 71/08 y 125/08 en donde se entendió que la genérica invocación del cargo que desempeñan las y los actores no resulta suficiente para instar la jurisdicción en asuntos como el que aquí se plantea.Esto debido a que la habilitación a ejercer el cargo que ostentan lo es en el ámbito del cuerpo al que pertenecen con el alcance establecido en la Carta Magna Provincial y la propia Carta Orgánica del Municipio de Resistencia.
No obstante ello, entendemos que en el presente caso existen circunstancias particulares que nos imponen prescindir de la postura que ha seguido este Tribunal en ese aspecto, en tanto se trata de la defensa de las y los concejales accionantes en resguardo de atribuciones y prerrogativas propias emanadas del cargo que ostentan. Por ello, ya al analizar la verosimilitud del
derecho en la medida cautelar despachada estimamos que contaban con un viso de legitimidad manifiesta, la cual se consideró pertinente el otorgamiento de la cautela solicitada, conforme surge de la Resolución Nº 54/20 obrante a fs 57/59 vta.. Condición que estimamos satisfecha en esta instancia por las valoraciones que a continuación exponemos.En este caso, resulta apropiado apartarnos de la tradicional doctrina imperante que propone el Procurador General en tanto en el caso se invoca un derecho o interés para ejercer con plenitud las competencias que la Constitución les otorga a las personas que integran el Concejo Municipal. En esa línea, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, Sala I e/a «Serrano, Jorge A. y otros v. Poder Ejecutivo» en sentencia del 21/04/2010, invocando la doctrina de Humberto Quiroga Lavié sostuvo que
se «propicia el reconocimiento a los legisladores para defender judicialmente el ejercicio del derecho al debate parlamentario y el respeto a la reserva de la potestad legislativa exclusiva del Congreso». Asimismo, debe reconocérseles legitimación «a fin de proteger un derecho propio que consiste en una competencia constitucional que a su vez se configura como un deber de ejercer el cargo». Esto indica que el carácter de legisladores y legisladoras los habilita a ejercer sus competencias en el seno del cuerpo que integran y cuando ese ejercicio sea impedido, sea por otro poder o incluso por otros integrantes del mismo órgano puedan requerir que el Poder Judicial repare el agravio constitucional que acusan.Argumentos que, mutatis mutandi, entendemos comprenden al caso que analizamos, lo que resulta en la imposibilidad de desconocer que el asunto les atañe en forma funcional, encontrándose afectada la propia tarea legislativa y sus atribuciones como integrantes del órgano deliberativo local.
En idéntica dirección, Néstor Sagüés, quien niega en principio la legitimación de diputadas y diputados para cuestionar el contenido de las normas emanadas del Congreso, exceptúa ese impedimento cuando se trate de la privación de un derecho propio en el trámite de elaboración de la norma, existiendo allí una afectación jurídicamente suficiente que confiere legitimación procesal al legislador o legisladora (Sagüés, Néstor Pedro, «La legitimación procesal activa de los legisladores. Nuevas precisiones y perspectivas», ED- 29/10/98). Y en el mismo sentido, Andrés Gil Domínguez indica que legisladores y legisladoras titularizan, mientras duren en el cargo, derechos y potestades que emanan del texto constitucional y atañen al ejercicio de su función o cargo, lo que les otorga legitimación procesal para obrar en defensa de los mismos.
De manera clara, indica el autor que «Los legisladores están legitimados, porque en el marco de una democracia sustancial, no debe confundirse deliberación democrática con jurisdicción constitucional pero, fundamentalmente, porque ninguna mayoría puede avasallar con su accionar las formas y las sustancias de la democracia y quedar constitucionalmente impune» (Gil Domínguez, Andrés, «La legitimación procesal de los legisladores: una brisa renovadora que proviene de una jurisdicción
constitucional activa y comprometida», LA LEY, 2001-F, 94 y «Control de constitucionalidad y procedimiento de sanción de leyes», LA LEY 2010-C , 491).En consecuencia, entendemos que el reclamo se traduce en la afectación de sus atribuciones legislativas que a través de la virtual cancelación de sus votos negativos les ha impedido cumplir con las funciones que constitucional, legal y reglamentariamente les atañen. Debemos por lo tanto concluir que el eventual desconocimiento de las mayorías exigidas por el marco normativo
pone en jaque el derecho de las y los actores a ejercer la función de concejales en el ámbito del cuerpo colegiado al que pertenecen, por lo que ostentan en el caso la legitimación activa suficiente para que ingresemos a analizar el fondo del asunto.4. Superado el aspecto formal, antes del tratamiento puntal del caso que nos convoca, resulta pertinente recordar las palabras del constitucionalista chaqueño Edgardo Rossi, que en su libro «La acción de inconstitucionalidad en la Provincia del Chaco» decía: «La Constitución que distribuye racional y limitadamente las funciones de gobierno, faculta al poder judicial con una de
las más extraordinarias y delicadas funciones, cual es la del control jurisdiccional de las normas dictadas por los poderes con la atribución de declarar su caducidad». Así es que la carta magna local plasma en los arts. 9 y 163, inc. 1, apart. a) la acción de inconstitucionalidad, otorgada a este Superior Tribunal de Justicia, con competencia originaria y exclusiva y formalmente regulada hoy por Ley Nº 1966-B.Ahora bien, la declaración de inconstitucionalidad, como lo ha reiterado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado como última ratio del orden jurídico (cfr. Fallos: 301:904 y sus citas, entre otros). Por ello, es sólo practicable como razón ineludible del pronunciamiento que la causa amerite; de tal manera que no debe recurrirse a ella sino cuando una estricta necesidad lo requiera (cfr. Fallos: 328:1491; 327:1899; entre muchos otros).
Los instrumentos en pugna, en lo que aquí nos compete, refieren a la autorización al Intendente a gestionar distintos programas de financiamiento.
La Ordenanza Nº 13.270 del 21/04/2020 en su art. 1 indica «Autorizar al departamento Ejecutivo Municipal a crear, implementar y ejecutar un Programa de Financiamiento de corto y mediano plazo, a gestionar Emisión de letras de tesorería, títulos, deuda o bonos, celebrar contrato de mutuo, cesiones, créditos en garantía que no podrá superar la suma de pesos cuatrocientos millones ($ 400.000.000) o su equivalente en moneda extranjera cuyo vencimiento podrá operar con posterioridad al ejercicio 2020,
en la medida que dicho plazo no exceda del día 31 de diciembre de 2021. En los casos en que el vencimiento de la opción elegida supere el Ejercicio 2020, se transformará en deuda pública».El segundo párrafo dice «El monto a que alude el párrafo anterior deberá entenderse como el máximo de la opción que se tome, cuyo destino será solventar necesidades financieras estacionales de caja. Los servicios de capital, intereses y demás gastos asociados a la emisión de las letras del tesoro, serán afrontados a partir de las rentas generales del municipio».
El art. 2 de la norma prescribe: «Autorizar al Departamento Ejecutivo Municipal, en el marco de lo dispuesto en el art. 1 de la presente ordenanza a afectar para el pago de los servicios de capital, intereses y demás gastos y/o garantías de los mismos, cualquier recurso de origen municipal sin afectación específica y/o los recursos provenientes del Régimen de Participación
Municipal- Ley Provincial Nº 544-P (antes ley Nº 3.188)». Y el art. 3 «Facultar al departamento Ejecutivo Municipal, a establecer las condiciones financieras del financiamiento mencionado en el Art. 1 de la presente, así como a dictar las normas reglamentarias y/o complementarias de la presente Ordenanza a los fines de su operatividad. Las que deberán ser remitidas inmediatamente al
Concejo Municipal».Una vez notificada la presente al Departamento Ejecutivo a fin de que proceda con la promulgación del instrumento, el Intendente, a través de la Resolución Nº 0630 de 24/04/2020 vetó parcialmente los artículos 1 y 2 de la misma, proponiendo la siguiente redacción: «ART. 1 Autorizar al departamento ejecutivo Municipal a crear, implementar y ejecutar un programa de Financiamiento de Municipalidad de Corto Plazo a través de la emisión de Letras de Tesorería por un valor nominal que no podrá superar la suma de pesos cuatrocientos millones ($ 400.000.000) o su equivalente en moneda extranjera, cuyo vencimiento podrá operar con posterioridad al ejercicio 2020, en la medida que dicho plazo no exceda del día 31 de diciembre del 2021. En los casos en que los vencimientos de las letras emitidas superen el ejercicio fiscal 2020 se transformaran en deuda pública.
El monto a que alude el párrafo anterior deberá entenderse como el máximo stock de letras de Tesorería en circulación emitidas bajo el programa, cuyo destino será solventar necesidades financieras estacionales de caja. Los servicios de capital, intereses y demás gastos asociados a la emisión de las letras del tesoro, serán afrontados a partir de las rentas generales del municipio».Y «ART. 2 Autorizar al Departamento Ejecutivo Municipal, a crear implementar ejecutar un programa de financiamiento de mediano plazo, mediante la emisión de títulos de deuda préstamo bonos operaciones de leasin y/o cualquier instrumento financiero utilizado habitualmente en el mercado, por un valor nominal de hasta la suma de Pesos Cuatrocientos Millones ($400.000.000) o su equivalente en moneda extranjera, cuyo plazo de vencimiento de amortización será de hasta noventa y seis (96) meses contados desde su emisión. El destino de lo recaudado será destinado a solventar la realización de proyectos de inversión social y de infraestructura municipal. Los servicios de capital, intereses, y demás gastos asociados a las
operaciones de crédito público serán afrontados a partir de las rentas generales del municipio».Por su parte, por Resolución Nº 0631 de 24/04/2020 declaró el estado de urgencia para el tratamiento de la anterior resolución, conforme el art. 152 de la Carta Orgánica Municipal y encomendó al Departamento Legislativo el idéntico procedimiento. El 27/04/2020 por Resolución Nº 306 el Presidente del Concejo convocó a los integrantes del mismo a sesión especial para tratar
el aludido veto parcial. El 28/04/2020, conforme surge de la versión taquifràfica de la Sesión Nº 3 obrante a fs. 20/29 y del Acta Nº 7 glosada a fs. 175/178 se dio tratamiento a la Resolución Nº 0630 del Departamento Ejecutivo habiéndola aprobado con seis votos afirmativos y cinco negativos.Con posterioridad, por Resolución Nº 006 de 28/04/2020 el Concejo Municipal de Resistencia resuelve aceptar el veto parcial interpuesto por el Intendente contra la Ordenanza Nº 13270 del 21/04/2020 anexando a dicho dispositivo las modificaciones introducidas. Por Resolución Nº 0642 del 30/04/2020 el Señor Intendente promulga la Ordenanza Nº 13270 y su modificatoria conforme Anexo I.
Reseñados tales antecedentes, resulta pertinente recordar lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto a la posibilidad de declarar inconstitucionalidades motivadas en vicios formales, cuando no se hayan observado los procedimientos estipulados para la creación de las normas por la Constitución, las leyes o reglamentos. Así declaró en reiteradas oportunidades que lo relativo al proceso de formación y sanción de las leyes, al constituir una atribución propia de los dos poderes constitucionalmente encargados de ello, resulta por regla general ajeno a las facultades jurisdiccionales de los tribunales. No obstante lo cual, se reconoce una excepción en los supuestos en que se ha demostrado fehacientemente la falta de concurrencia de los recaudos mínimos e indispensables que condicionan el dictado de las leyes. De esta manera, cuando se alegue, como en el caso de autos, la manifiesta inobservancia de alguno de aquellos requisitos, procederá el control jurisdiccional (cfr. Fallos: 321:3487; 330:2222; 333:1023; 342:917; 343:195).
Sobre el punto, Germán Bidart Campos con vehemencia sostenía que «si una ley puede y debe ser declarada inconstitucional en cuanto a su contenido, también puede y debe serlo cuando se ha sancionado transgrediendo las normas que la constitución prescribe para su trámite, porque cualquiera comprende que una ley ‘sancionada’ defectuosamente no es una ley ‘sancionada’ en la forma que la constitución exige» (Autor citado, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Buenos Aires, Ediar 2005, Tomo II-B, Pág. 211).
En esa dirección, fácilmente se advierte que la cuestión de las mayorías requeridas para la toma de ciertas decisiones se trata de un requisito mínimo e indispensable para su validez. Este Superior Tribunal de Justicia ha tenido oportunidad de expedirse respecto a la exigencia de mayorías agravadas en la causa «Lombardo, Alicia B. y otros c/ Intendente y Concejales de Corzuela -Chaco- s/ Acción de amparo con medida cautelar innovativa», Expte. Nº 01/12-SCA/13 Sentencia Nº 399/13 del registro de la Sec. Contenciosa Administrativa Nº 2. Allí se destacó que «uno de los propósitos de fijar una mayoría agravada para la aprobación de ciertos temas, es promover, en el seno del Poder Legislativo, el debate, el intercambio de opiniones, la deliberación y consenso generalizado ante la autorización de un gasto de importancia presupuestaria e institucional, obteniendo de este modo, una decisión razonada, fruto del acuerdo mayoritario del cuerpo».
Dicho esto, encontramos en primer lugar la facultad del Concejo Municipal otorgada por el artículo 205 inc. 4 de la Constitución Provincial según el cual para la autorización al Intendente a contraer empréstitos y realizar otras operaciones de créditos para la atención de obras y servicios públicos se requiere el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Cuerpo. En concordancia con ello, el art. 137 de la Carta Orgánica Municipal, entre las atribuciones y deberes del Concejo establece en el inc. 9 el de autorizar al Intendente a contraer empréstitos.
A su vez, el art. 209 indica de la misma manera que el Concejo Municipal podrá autorizar al Intendente a contraer empréstitos y realizar otras operaciones de crédito para la atención de obras y servicios públicos, con el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del cuerpo y siempre que los servicios de amortización o intereses no afecten más del veinte por ciento de los recursos ordinarios.
En esa línea, advertimos que el Concejo Deliberante de la ciudad de Resistencia autorizó al Intendente por medio de la Ordenanza Nº 12.370 en el marco de la referida normativa a crear, implementar y ejecutar un Programa de Financiamiento de corto y mediano plazo, a gestionar emisión de letras de tesorería, títulos, deuda o bonos, celebrar contrato de mutuo, cesiones, créditos en garantía cuyo monto no podrá superar los cuatrocientos millones pesos. Además de ello, se establece que el vencimiento tampoco podrá operar con posterioridad al ejercicio 2020, en la medida que dicho plazo no exceda del 31/10/2021 previéndose que en los casos en que el vencimiento de la opción elegida supere el Ejercicio 2020, se transformará en deuda pública. Asimismo, se prevé como destino solventar necesidades financieras estacionales de caja.
Sancionado el texto original del proyecto de ordenanza y remitido al Señor Intendente (art. 9 de la Ordenanza Nº 13270 conforme las disposiciones de los arts. 117 y 118 del Reglamento del Concejo), el mismo procedió a vetar parcialmente los arts. 1 y 2 en el entendimiento de que «su redacción confunde autorización de crédito público, con autorización de programa de emisión de letras de tesorería municipal, siendo que este último no constituye operación de crédito público, por lo que de hacer uso del programa de letras, el mismo no afecta la autorización de la suma de pesos cuatrocientos millones ($400.000.000) que concede la ordenanza en cuestión al Departamento Ejecutivo Municipal, para llevar adelante una operación de crédito público, aspecto que debe redactarse de forma precisa y clara, a fin de que los potenciales inversores comprendan correctamente el alcance y sentido de la autorización otorgada».
Continúa advirtiendo que surge «con claridad que el espíritu de los ediles fue conceder la requerida autorización al Departamento Ejecutivo Municipal para hacer uso efectivo de un programa de emisión de letras de tesorería municipal por hasta la suma de pesos cuatrocientos millones ($400.000.000,-) y, simultáneamente, en el mismo artículo, plasmaron su interés y voluntad de autorizarlo a realizar operaciones de crédito público por idéntico monto, resultando en consecuencia una redacción confusa e insuficiente por carecer de la necesaria claridad y definición que el fin perseguido por la normativa requiere».
Además de ello, alega que «el texto del Concejo Municipal no contempla los aspectos técnicos distintivos entre las diferentes herramientas financieras propuestas por el Departamento Ejecutivo Municipal plasmadas en el proyecto de ordenanza presentado, pues al manifestar los Concejales su voluntad afirmativa con la propuesta, en un mismo artículo, no expresaron
con claridad el verdadero propósito que los motivaba, que consistió, precisamente, en proveer todos estos instrumentos para que el Municipio pudiera abordar los efectos devastadores de la crisis económica actual y sobreviniente».Afirma que «constituye un requisito indispensable para el éxito del lanzamiento de operaciones de financiamiento por parte del Municipio, contar con la debida y precisa autorización del Cuerpo Colegiado, a efectos de brindar seguridad, certeza y confiabilidad, para presentar una operatoria atractiva para captar el interés de inversores de participar y aportar los fondos suficientes para atender los fines propuestos».
Pese a esta rotunda manifestación de disconformidad del Departamento Ejecutivo con el contenido de la Ordenanza Nº 13.270 y la forma en que la misma dispuso la modalidad de endeudamiento, el Intendente procedió a vetar parcialmente su texto, desdoblando en dos párrafos diferentes aquello que las y los Concejales incluyeron en el art. 1 del instrumento original. No
sólo a través de la duplicación del monto dividiéndolo en dos planes diferenciados de cuatrocientos millones de pesos cada uno sino que además se alarga el plazo de vencimiento previsto en la primera norma y se incorpora al destino original de «solventar necesidades financieras estacionales de caja» el de «la realización de proyectos de inversión social y de infraestructura municipal».De esto se colige que lejos de poner en transparencia o clarificar la letra de la ordenanza como pretende ser el objeto del veto parcial que analizamos, de la simple lectura del nuevo texto sugerido surge que una alteración sustancial del espíritu del instrumento. El texto propuesto por la Resolución Nº 0630 sustituye casi por completo el contenido del texto original e incorpora el desdoblamiento del financiamiento en corto y mediano plazo alargando los vencimientos previstos, la duplicación del monto del endeudamiento, la adición de finalidades distintas a la originaria. Modificaciones trascendentales que permiten afirmar que se trata de nuevo proyecto disimulado bajo un veto parcial.
Independientemente de ello, no escapa a nuestro conocimiento que el Reglamento Interno del Concejo a través del Título VI “Veto. Promulgación y Publicación” en sus art. 117 a 125 regula el trámite a seguir ante el eventual veto ejecutivo. Este instituto, al que la doctrina define como el «acto por el cual el Poder Ejecutivo formula las observaciones que le merece el proyecto y su negativa a la promulgación» es una parte fundamental del proceso complejo de la sanción de la leyes para cuya validez se requiere la participación del órgano legislativo y del ejecutivo (cfr. Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, Buenos Aires, La Ley, 2006, Tomo II, 2ª Ed., pág. 1483).
Esta atribución le permite al titular del Ejecutivo rechazar total o parcialmente un proyecto de ley en el marco de los frenos y contrapesos propios del sistema republicano de gobierno y como tal importa una herramienta fundamental que integra y completa el principio de separación de poderes y el control recíproco entre los mismos. Se trata de la suspensión transitoria a la
ley que abre una instancia de reconsideración en el espectro legislativo, ya a partir de él, el parlamento deberá evaluar la conveniencia de las modificaciones y procederá a aceptarlas o rechazarlas según lo considere conforme las mayorías previstas por la norma (Cfr. Midón Mario A.R., Derecho Constitucional de los Poderes, Resistencia, Contexto, 2019, pág. 299).El Reglamento Interno del Concejo señala –en lo que aquí interesa- que una vez sancionado el texto original de un proyecto de ordenanza, la Presidencia del Concejo adoptará los recaudos necesarios a fin de notificar de su contenido a la Intendencia (art. 117). En el caso de que hubiese observaciones en el plazo previsto, las mismas deberán hacerse por medio de resolución fundada junto con la propuesta del texto que reemplazará los artículos observados (art. 118). La Presidencia del Concejo deberá someter a
decisión del órgano las observaciones referidas en forma inmediata (art. 119).Analizadas las observaciones y el informe de Comisión si lo hubiere, el Concejo podrá resolver: “a) El archivo del proyecto y sus respectivas actuaciones; b) Insistir en la sanción del texto original y c) Reformular el proyecto en base a las observaciones recibidas y aceptadas total o parcialmente”, pero sea cual fuere la decisión que tome, deberá hacerlo con el voto favorable de las dos terceras partes del Cuerpo (art. 120).
Se indica así con claridad que cualquiera sea el contenido y el alcance de las modificaciones propuestas, sin el voto favorable de las dos terceras partes del Cuerpo el proyecto no puede ser reformulado ni aceptado, total ni parcialmente.
De ello se extrae con toda nitidez que la autorización que realice el Departamento Legislativo deberá contar con ocho votos afirmativos para ser considerada válida conforme la reglamentación legal y constitucional que venimos comentando. Tanto por el procedimiento establecido en el art. 120 del Reglamento como por el contenido de la misma, conforme surge de los arts. 205 inc. 4, 206 inc. 9 de la Constitución Provincial y art. 137 inc. 6 de la Carta Orgánica de la ciudad de Resistencia.
Por consiguiente evidencia una transgresión sustancial al procedimiento establecido en las normas ut supra mencionadas, cuya finalidad es precisamente contener este instituto constitucional que sin un límite razonable podría derivar en una intromisión indebida del Ejecutivo en la voluntad del Legislativo, quién es, en última instancia, el titular de tal atribución. Su desconocimiento permitiría al Poder Ejecutivo modelar a voluntad el contenido de la ley, en detrimento del principio de separación, el equilibrio de poderes y la forma republicana y democrática de gobierno.
La doctrina apunta a la valoración especial de la exigencia agravada que el constituyente requiere para la legitimación de ciertas decisiones. Esta particular cuantificación se dirige a cautelar la estabilidad de algunos preceptos o la toma de algunas decisiones que exigen un alto grado de consenso entre los componentes de los órganos representativos (cfr. Midón …, Derecho Constitucional de los Poderes… pág. 285)
Tal como lo hemos referido en párrafos precedentes, tanto el proceso previsto para que el Concejo Deliberante autorice al Intendente a contraer empréstitos como el trámite establecido para aprobar o desechar el veto parcial o total del Ejecutivo exigen la mayoría agravada de dos tercios. Si tenemos en claro que la decisión que adopte un órgano legislativo para su validez debe ajustarse a las reglas cuantitativas exigidas en la Constitución o sus reglamentos (cfr. Mario Midón, El vicio de la inconstitucionalidad, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ediar, 2017, pág. 315) resulta también evidente que no se trata aquí de examinar las opciones que han podido tener estos órganos políticos ni las decisiones que en el marco constitucional y legal vigente pueden adoptar, sino simplemente de controlar que las mismas sean tomadas conforme los procedimientos que rigen su acción (cfr. Sessin Domingo, «Un caso concreto de revisión judicial de la actividad política del Poder Legislativo», El derecho Constitucional, Buenos Aires, 31/08/07).
Puede añadirse lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en un caso directamente realizado con el presente. En “Binotti, Julio César c/ E.N. – Honorable Senado de la Nación (mensaje 1412/02) s/amparo ley 16.986” el Máximo Tribunal dejó claro que el control jurisdiccional se ejerce no sólo cuando la norma a interpretar es de aquéllas contenidas en la Ley Fundamental si no también cuando -como en el caso- se trata de preceptos reglamentarios dictados por una cámara en ejercicio de las facultades que aquélla le otorga (en este caso, conforme art. 205 inc. 2 de la Constitución Provincial y art. 137 de la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Resistencia).
Sostuvo “Si el Senado ha autoregulado su funcionamiento a través del dictado de un reglamento, una hipotética violación del mismo que lesionara derechos individuales no podría quedar exenta del control de los magistrados de la República” (Fallos: 330:2222). Argumentos que nos conducen, sin hesitaciones, a la declaración de inconstitucionalidad de las resoluciones
atacadas por falta de la obtención de las mayorías previstas constitucional, legal y reglamentariamente.5. Por otra parte, y aunque las observaciones vertidas enervan por sí solas la validez del procedimiento atacado, debemos señalar otras inconsistencias al momento de tramitar la ordenanza que se analiza.
En cuanto a la aplicación del art. 152 de la Carta Orgánica del Municipio, el mismo indica: “el Ejecutivo Municipal podrá enviar al Concejo, con pedido de urgente tratamiento, proyectos que sólo requieran para su aprobación el voto afirmativo de la simple mayoría de los miembros presentes”. De esta manera, la mayoría agravada requerida tanto por los arts. 205 inc. 4 y 206 inc. 9, el
art. 209 de la Carta Orgánica como por el art. 120 del mismo Reglamento impiden la impresión de dicho trámite.A lo que se agregan las previsiones del art. 121 tercer párrafo del Reglamento que establece que en caso de aceptación total o parcial del veto el Concejo deberá emitir nueva ordenanza, ordenando a la Intendencia la promulgación y publicación de dicho instrumento legal ratificado, en su versión original, o en su nuevo texto –como hubiese sido el caso bajo el siguiente texto “Promúlgase la Ordenanza N° …. con la modificación introducida por Ordenanza N° …”.
Cuestiones procedimentales que aunque aisladas parezcan menores, redundan en detrimento no solo de la legalidad de la decisión adoptada sino también de su legitimidad. ASÍ VOTAMOS.
II. A LA SEGUNDA CUESTIÓN, DIJERON:
1. Con arreglo al resultado de la primera cuestión, corresponde hacer lugar a la acción instaurada en autos, declarando la inconstitucionalidad de la Resolución de Intendencia N° 0630 de fecha 24/04/20, la Resolución de Intendencia N° 0631 de fecha 24/04/20 y Resolución de Presidencia del Concejo N° 006 de fecha 28/04/20 y su Anexo I, Acta de Sesión Especial de
fecha 28/04/20 y de la Resolución de Intendencia N° 0642 de promulgación con fecha 30/04/2020, conforme los fundamentos mencionados precedentemente. En lo concerniente a las costas, las mismas deberán ser soportadas por la demandada en virtud del principio general establecido en el art. 68 del CPCyC.2. Respecto a la regulación de honorarios, en virtud del art. 25 en concordancia con los arts. 3, 4, 6 y 7 de la Ley N° 2.011 («t.o.») y atendiendo al Salario Vital, Mínimo y Móvil vigente a la fecha del presente pronunciamiento (Res. N°4/2020) la fijación de los mismos se propone de la siguiente forma: a Marcelo Eduardo Castelán como apoderado en la suma de pesos quince mil ciento veinte ($15.120) y como patrocinante en la suma de pesos treinta y siete mil ochocientos ($37.800) y a Javier Osvaldo Alós y Valeria Soledad Romero como patrocinantes en la suma de pesos dieciocho mil novecientos ($18.900) a cada uno. Todo ello más IVA e intereses si correspondiere. No regulándose honorarios a Patricia Elena Guitart y Daniel Ramiro Fernández Asselle atento la forma de imposición de costas y su relación de dependencia (art. 42).
3. Firme que sea la presente, se procederá a publicar en el Boletín Oficial de la Provincia. ASÍ VOTAMOS.
Con lo que se dio por terminado el presente Acuerdo, dado y firmado por ante mí, Secretaria, que doy fe.
SENTENCIA
Nº 02 RESISTENCIA, 8 de febrero de 2021.Y VISTOS:
Los fundamentos del Acuerdo que antecede, el SUPERIOR TRIBUNAL DE
JUSTICIA;RESUELVE:
I. HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad instaurada por María Teresa Celada, Carlos Salom, Carla Cantero, Dino Ortiz y Fabricio Nelson Bolatti declarando la inconstitucionalidad de la Resolución de Intendencia N° 0630 de fecha 24/04/20, la Resolución de Intendencia N° 0631 de fecha 24/04/20 y Resolución de Presidencia del Concejo N° 006 de fecha 28/04/20 y su Anexo I, Acta de Sesión Especial de fecha 28/04/20 y de la Resolución de Intendencia N° 0642 de promulgación con fecha 30/04/2020 y su consecuente caducidad (art. 9 Constitución Provincial).
II. IMPONER las COSTAS a la demandada vencida, conforme los fundamentos vertidos en los Considerandos.
III. REGULAR los honorarios a Marcelo Eduardo Castelán como apoderado en la suma de pesos quince mil ciento veinte ($15.120) y como patrocinante en la suma de pesos treinta y siete mil ochocientos ($37.800) y a Javier Osvaldo Alós y Valeria Soledad Romero como patrocinantes en la suma de pesos dieciocho mil novecientos ($18.900) a cada uno. Todo ello más IVA e
intereses si correspondiere. No regulándose honorarios a Patricia Elena Guitart y Daniel Ramiro Fernandez Asselle. Todo conforme lo dispuesto en los Considerandos.IV. REGÍSTRESE, notifíquese personalmente o por cédula. Firme que sea la presente, publíquese en el Boletín Oficial de la Provincia.
